Drukuj

Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie w postępowaniu podatkowym decyzji niezgodnej z prawem, następnie uchylonej wskutek odwołania podatnika.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powodowej spółki z o.o. o zapłatę tytułem odszkodowania kwoty 15.531,81 zł z ustawowymi odsetkami, opierając się na bezspornych okolicznościach. Wynika z nich, że Urząd Skarbowy w kwietniu 1998 r. ustalił wysokość zobowiązania podatkowego za lata 1994-1996. Na tej podstawie wszczęto postępowanie egzekucyjne. Decyzje ustalające w wyniku odwołań powódki zostały uchylone w trybie nadzoru instancyjnego. Powódka twierdziła, że wskutek tych decyzji Urzędu Skarbowego zmuszona była ponieść dodatkowe wydatki w celu wydobycia swoich wierzytelności od innych dłużników. Za usługi te zapłaciła kwotę określoną w pozwie i domagała się jej zwrotu od Skarbu Państwa reprezentowanego przez organ, który wydał uchylone decyzje. Jako podstawę prawną roszczenia wskazywała art. 260 ordynacji podatkowej.

Sądy obydwu instancji oddaliły - odpowiednio - powództwo i apelację, uznając że art. 260 ordynacji podatkowej dotyczy szkód wynikłych z wydania decyzji, które stały się ostateczne, a nie decyzji uchylonych przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym. Sąd Apelacyjny nie zgodził się też z argumentacją podniesioną w apelacji, jakoby art. 77 Konstytucji usprawiedliwiał roszczenie. Stwierdził w uzasadnieniu, że wadliwości decyzji nieostatecznych mogą być korygowane w postępowaniu instancyjnym. Dlatego wydanie decyzji dotkniętej wadą powodującą jej uchylenie nie jest bezprawne, skoro tok kontroli instancyjnej jest przewidziany przez prawo.

Kasacja radcy prawnego pełnomocnika strony powodowej oparta na pierwszej podstawie wymienia jako naruszone przepisy art. 260 § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 77 Konstytucji przez błędną wykładnię pierwszego oraz przez niezastosowanie drugiego.

Sąd Najwyższy rozpoznając skargę kasacyjną zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 48, poz. 554), na zasadach obowiązujących przed 1 lipca 2000 r., zważył, co następuje.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 260 § 1 o.p. Tekst przepisu wyraźnie wskazuje, że regulacją objęte są szkody, których przyczyną była decyzja, uchylona następnie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności. Wznowienie postępowania podatkowego jest dopuszczalne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 240 § 1 in princ.). Takie samo wymaganie stawia się decyzji w wypadku stwierdzenia nieważności (art. 247 § 1 in princ.). W postępowaniu odwoławczym nie dochodzi do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, ponieważ organ drugiej instancji w razie stwierdzenia uchybień tego rodzaju uchyla zaskarżoną decyzję (art. 233 § 1 pkt 2 lit. b).

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut wynikający z uzasadnienia kasacji, jakoby art. 77 Konstytucji został naruszony przez pominięcie jego treści przy wykładni art. 260 § 1 o.p. Przepisy Konstytucji jako dyrektywy wykładni innych ustaw nie mogą prowadzić do wyników sprzecznych z treścią interpretowanego przepisu. W takim wypadku zachodzi bowiem niezgodność odpowiednich przepisów Konstytucji i ustawy zwykłej, wymagająca usunięcia przepisu niższego rzędu z porządku prawnego w drodze ustawowej lub w trybie przewidzianym w art. 188 pkt 1 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 260 § 1 o.p. z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Unormowanie zawarte w art. 260 o.p., późniejsze niż przepis Konstytucji, dotyczy szczególnych sytuacji faktycznych występujących w postępowaniu podatkowym i ogranicza się do "szkód rzeczywistych" odpowiadających doktrynalnemu pojęciu damnum emergens. Jest więc przepisem szczególnym i późniejszym w stosunku do art. 77 ust. 1 Konstytucji. Istotna różnica między nimi polega na korzystnym dla poszkodowanego wprowadzeniu domniemania prawnego niewzruszalnego, że podstawy wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności enumeratywnie określone w ustawie zwykłej wypełniają przesłankę bezprawności w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji. Z przepisu konstytucyjnego nie wynika zakaz korzystniejszego uregulowania podstaw odszkodowania, o którym mowa w art. 77 ust. 1, jeżeli przepis szczegółowy nie narusza innych zasad konstytucji. Wyżej stwierdzono, że hipoteza art. 260 § 1 o.p. ogranicza się do szkód wynikłych z decyzji ostatecznych. Treść art. 77 ust. 1 Konstytucji wskazuje, że ochrona poszkodowanych działaniami władczymi organów władzy (funkcjonariuszy) publicznej została rozszerzona w stosunku do wcześniejszych unormowań, zwłaszcza art. 160 k.p.a., stanowiącego wzór art. 260 o.p. Nie ma zatem uzasadnienia pogląd Sądu Apelacyjnego wyłączający z hipotezy art. 77 ust. 1 szkody wyrządzone decyzjami uchylonymi w toku postępowania odwoławczego. Dla przedmiotu niniejszych rozważań istotnym jest wskazanie, że przesłankami odpowiedzialności są szkoda i jej przyczyna w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej.

Niezgodność z prawem według art. 77 ust. 1 oznacza sprzeczność między zakresem kompetencji organu, sposobem postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego a jego działaniem rzeczywistym. Wykładnia przyjęta przez Sąd Apelacyjny prowadziłaby do wniosku, że prawodawca ustanawiając system kontroli instancyjnej legalizuje postępowanie i rozstrzygnięcia niezgodne z wzorcem ustawowym. Wniosek taki nie jest zgodny z istotą prawa jako zespołu norm obowiązujących wszystkich adresatów, również organy władzy orzekające w pierwszej instancji. Rozszerzanie kontroli instancyjnej oraz sądowej jest wyrazem świadomości, że wszelkie ludzkie działania mogą być dotknięte błędem, ale nie akceptacji tego stanu. Dlatego Konstytucja, oparta na idei państwa prawnego, zawiera przepis art. 77 ust. 1, przerzucający ryzyko szkód wyrządzonych jednostkom na całą społeczność zorganizowaną jako państwo.

Wbrew mogącym powstać obawom o nadmierne obciążenie ogółu kosztami błędów naprawionych w postępowaniu odwoławczym przy szerokim rozumieniu niezgodności z prawem należy wskazać na czynniki ograniczające zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa, tj. konieczność istnienia związku przyczynowego oraz niewątpliwe znaczenie ostatecznego wyniku działania organu władzy. W odniesieniu do postępowania podatkowego utrzymanie się w ostatecznym wyniku decyzji oznacza, że obowiązek podatkowy istniał, a jego egzekwowanie wyrządzając uszczerbek w aktywach podatnika, zmniejszało pasywa, bowiem umarzało jego zobowiązanie.

Jednak co do zasady nie można wykluczyć powstania szkody w razie wydania aktu administracyjnego uchylonego następnie wskutek wniesienia środka odwoławczego. Dotyczy to zwłaszcza decyzji natychmiast wykonalnych. Uchylenie przez organ drugiej instancji likwiduje przyczynę powstania szkody i zazwyczaj przerywa jej narastanie, ale pogląd, że w takim wypadku szkoda zostanie wyrównana w całości przez zwrot nadpłaty z wysokimi odsetkami może w pewnych sytuacjach okazać się nieuzasadniony w konfrontacji z art. 361 § 2 k.c., stanowiącym podstawę ustalenia wysokości szkody.

Przepis art. 77 § 1 Konstytucji stosownie do jej art. 8 ust. 2 ma bezpośrednie stosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, skoro szkoda, o której strona powodowa twierdzi, że istnieje i ma związek z decyzjami organu władzy publicznej. Dlatego odmowa jego zastosowania tylko ze względu na błędne ograniczenie hipotezy normy stanowi o istnieniu w kasacji usprawiedliwionej podstawy i uzasadnia rozstrzygnięcie jak w sentencji wyroku.

Podobne interpretacje: